רקע

לישראל, מאז הקמתה, יש מערכת ביטחון מהמפותחות בעולם. צה"ל, השב"כ, המוסד, משטרת ישראל וגופי הביטחון האחרים מהווים יחד מערכת רחבה שאחראית להגנה על המדינה. הוצאות הביטחון מהוות חלק משמעותי מהתקציב הלאומי, ולעיתים אף מהוות סוגיה מרכזית בכל דיון ציבורי על משאבי המדינה. ההיקף הזה נובע מהמציאות הביטחונית של המדינה, אבל הוא גם מקור לוויכוחים מתמשכים על האיזון בין צרכי הביטחון לבין הצרכים האזרחיים, ועל הניהול והשקיפות של המערכת.

מאז 7 באוקטובר 2023 ופרוץ מלחמת חרבות ברזל, כל המשוואות התקציביות, הארגוניות והאסטרטגיות של מערכת הביטחון נכנסו לתהליך של בחינה מחודשת. הוועדות שמונו, ההצעות שעלו ושההכרעות שנדרשות, מעצבות את מערכת הביטחון לעשור הקרוב ויותר.

תקציב הביטחון

תקציב הביטחון של ישראל הוא ההוצאה הגדולה ביותר בתקציב המדינה. ב-2024 הוא הגיע ל-188 מיליארד שקל, השיא בתולדות המדינה. ב-2025 ירד לכ-108 עד 123 מיליארד שקל (תלוי בסעיפים שכוללים), ובכל מקרה גבוה משמעותית מאשר לפני המלחמה (כ-60 מיליארד שקל ערב המלחמה). תקציב הביטחון של 2024 כלל גם 25 מיליארד שקל לכיסוי הוצאות מלחמה רטרואקטיביות וסיוע אמריקאי של כ-22 מיליארד שקל.

מבנה תקציב הביטחון מורכב. הוא כולל את שכר אנשי הקבע, את גמלאות יוצאי הצבא, את עלות שירות החובה, רכש של אמצעי לחימה, תחזוקה, בינוי, פעילות מודיעין, סיוע למשרתי מילואים, אגף השיקום ועוד. חלק נכבד מהתקציב מוצא במטבע חוץ לרכש בחו"ל, וזה משפיע על שער השקל.

הפיקוח האזרחי על תקציב הביטחון מוגבל בהשוואה למשרדים אחרים. חוק יסודות התקציב כולל פרק ייחודי שמבחין בין משרד הביטחון לבין משרדים אחרים, וקובע כללים מיוחדים. משרד האוצר רשאי לדווח לכנסת בדיעבד על שינויים תקציביים שביצע בתקציב הביטחון מעבר לסכומים בחוק. הסדרים אלה נועדו לאפשר גמישות מבצעית, אבל הם גם יוצרים חוסר שקיפות בולט. ועדת החוץ והביטחון של הכנסת מקבלת מידע מסווג שלא מועבר לוועדות אחרות.

ועדת נגל וההתעצמות

מערך המילואים

באוגוסט 2024 מונתה ועדה ציבורית לבחינת תקציב הביטחון ובניין הכוח, בראשות תא"ל (מיל') פרופ' יעקב נגל. המטרה הייתה להמליץ על תוואי תקציבי לעשור הקרוב, ועל המבנה הצבאי שדרוש להתמודדות עם האיומים השונים על ישראל.

הוועדה הגישה את המלצותיה ב-6 בינואר 2025. ההמלצות העיקריות כללו הגדלה של תקציב הביטחון בכ-9 עד 15 מיליארד שקל לשנה, סך הכל כ-133 מיליארד שקל מצטבר לעשור. תקציב הביטחון בעשור הקרוב צפוי להתייצב בממוצע על כ-96 מיליארד שקל לשנה, יותר מפי 1.5 לעומת לפני המלחמה. בשנת 2025 המליצה הוועדה על תוספת נטו של 6 מיליארד שקל למשרד הביטחון, מה שאמור להעלות את הגירעון ל-4.7 אחוזי תוצר במקום 4.4 אחוזים.

הוועדה הגדירה את האיום האיראני כאיום הביטחוני המרכזי על ישראל. רוב תקציב ההתעצמות מיועד להתמודד עם איראן ועם מה שהוגדר כ"מעגל השלישי", איומים מרוחקים. עיקרי ההמלצות בתחום ההתעצמות כללו הצטיידות במערכות הגנה אווירית, רכישת רכבי שטח מסוג JLTV, חימושי אוויר ובניית מתקנים תת-קרקעיים שיהיו עמידים בפני התקפות טילים.

בנושא כוח האדם, הוועדה הציבה אותו במקום הראשון בסדר העדיפויות, אפילו לפני העיסוק באיום האיראני. ההמלצות כללו האצת מימוש הארכת שירות החובה ל-36 חודשים, הקמת מסגרות של "קבע קצר" (8,000 תקנים) להפחתת העומס על המילואים, שיפור משמעותי של תנאי השכר של אנשי הקבע, וביטול ההצמדה של שכר צה"ל לגופים אחרים.

חברי הוועדה הצהירו שהם תומכים בשירות חובה שווה לכלל האזרחים כעיקרון מכונן בחברה הישראלית. אבל הוועדה נמנעה מלהיכנס לעומק לסוגיית גיוס החרדים, ולסוגיית המקורות התקציביים שדרושים למימון התוספות. בדוח נכתב במפורש שאין להעלות מסים מעבר להעלאות שכבר נקבעו לתקציב 2025, מה שמשאיר את שאלת המימון פתוחה. בנק ישראל ומשרד האוצר הצביעו על כך שלא ברור איך הסכומים יתכנסו ללא הצבעה על מקורות ממשיים.

מערך המילואים

צבא המילואים הוא הלב של כושר הלחימה הישראלי. מאות אלפי אזרחים, שמשרתים בעבודות אזרחיות במהלך השנה, מגויסים לתקופות שונות לפי הצורך. במלחמת חרבות ברזל, שיעור הגיוס היה חסר תקדים, וחיילי מילואים שירתו לתקופות ארוכות במיוחד, חלקם מעל 200 ימים.

המאמץ הזה לווה במחיר כלכלי וחברתי כבד. עסקים נסגרו, סטודנטים החמיצו סמסטרים, משפחות ספגו לחץ. הצורך לפצות את אנשי המילואים על שירותם הקפיץ את ההוצאות. אבל גם הביא לדיון רחב על מבנה השירות.

ועדת נגל המליצה למצוא דרכים להגדיל את הסד"כ של המילואים. שתי דרכים מרכזיות עלו, מיצוי הפוטנציאל של חיילים ששוחררו (כפי שנעשה באוגדת "דוד" עם מתנדבים מבוגרים), וביטול פטורים שניתנו בעבר למשרתי מילואים. הוועדה גם המליצה להמשיך לבדל מילואימניקים לוחמים מבחינת תנאיהם.

הגיוס לחרדים והוויכוח על שוויון הנטל

הסוגיה החריפה ביותר בתחום הביטחון בשנים האחרונות היא של גיוס חרדים. מאז פסק הדין של בג"ץ מיוני 2024 שקבע שחוק שירות ביטחון חל באופן שווה על כל חייבי הגיוס, מוציא צה"ל צווי גיוס לחרדים בהיקפים הולכים וגדלים. שיעור ההתייצבות נמוך מאוד, 17 אחוז בשליש הראשון של שנת הגיוס 2024-2025, ו-3 אחוזים בלבד בשליש השני. (פירוט נוסף בעמוד "שילוב חרדים בכוח העבודה ובצבא")

הוועדה לתקציב הביטחון התייחסה לסוגיה רק בכלליות. הוויכוח עליה הוא הרבה מעבר לעניין מספרי, והוא נוגע לאופי המדינה ולחברה הישראלית.

גופי הביטחון השונים

צה"ל הוא הגוף המרכזי, אבל לא היחיד. השב"כ (שירות הביטחון הכללי) אחראי לסיכול טרור ולשמירה על אינטרסים ביטחוניים בפנים. המוסד למודיעין ולתפקידים מיוחדים אחראי על האיסוף ועל הפעולות בחו"ל. משטרת ישראל אחראית על ביטחון פנים, אבל היא משולבת באירועי ביטחון רחבים. שב"ס (שירות בתי הסוהר) מטפל באסירים. הרשות הממשלתית לחירום (רח"ל) ופיקוד העורף אחראים על מצבי חירום אזרחיים.

היחסים בין הגופים האלה אינם תמיד פשוטים. שאלות של חלוקת אחריות בין שב"כ למשטרה, בין משטרה לצה"ל באירועי טרור, ובין מוסד לצה"ל בפעולות ייעודיות, חוזרות ועולות. ועדות חקירה שמונו אחרי 7 באוקטובר 2023, ביניהן ועדת חקירה ממלכתית שעדיין בעבודתה, צפויות לבחון מחדש את ההפרדה בין הגופים ואת תהליכי קבלת ההחלטות.

הוויכוחים המרכזיים

הוויכוח הראשון הוא על שקיפות וביקורת אזרחית. מבקרי המדינה והכלכלנים מצביעים על כך שתקציב הביטחון בישראל זוכה לרמת פיקוח נמוכה מהמקובל במדינות אחרות, ושחלק ניכר ממנו מטופל מחוץ למסגרת התקציבית הרגילה (קופסאות חוץ-תקציביות). תומכי המבנה הקיים טוענים שגמישות תפעולית היא תנאי חיוני להצלחה ביטחונית, ושפיקוח חזק מדי ימנע יכולת תגובה מהירה.

הוויכוח השני הוא על האיזון בין סדיר למילואים. מודל המילואים הישראלי הוא ייחודי בהיקפו, אבל הוא יקר ומפריע לפעילות הכלכלית האזרחית. תומכי הגדלת הצבא הסדיר טוענים שצריך להקטין את התלות במילואים. תומכי שמירה על מודל המילואים מצביעים על כך שזו הדרך היחידה לאפשר לאזרחים רגילים להשתתף בביטחון בלי לחיות בצבא במשרה מלאה.

הוויכוח השלישי הוא על מבנה הצבא. ועדת נגל המליצה על שילוב של הגדלת הצבא הסדיר, הארכת שירות חובה, וקבע קצר. ביקורת מתחה את המכון למחקרי ביטחון לאומי (INSS), שטען שהדוח לא התעמק מספיק בסוגיות מבניות חשובות. הוויכוח הזה משפיע על הצבא של 2035, לא של 2026.

הוויכוח הרביעי הוא על מערך השיקום. עשרות אלפי לוחמים פצועים, יותר מ-25 אלף ילדים שהוכרו כנפגעי פעולות איבה מאז 7 באוקטובר, ועוד אלפים שזקוקים לטיפול נפשי, מהווים נטל שיימשך עשורים. תקציב אגף השיקום אמור לגדול מ-3 מיליארד שקל ב-2025 ל-8.1 מיליארד שקל ב-2033, אבל מומחים טוענים שגם זה לא יספיק.

מה לעקוב אחריו

המוקדים הקרובים כוללים את יישום המלצות ועדת נגל ואת ההכרעות התקציביות שייגזרו מהן, את התקדמות חקיקת חוק הגיוס בכנסת, את ועדת החקירה הממלכתית על 7 באוקטובר ואת ההשלכות שלה, את הטיפול בלוחמים פצועים ובמשפחות שכולות, ואת המשך התעצמות צה"ל מול האיום האיראני.

באתר אנחנו עוקבים אחר פרסומי משרד הביטחון, אחר דוחות ועדת החוץ והביטחון של הכנסת, אחר פרסומי המכון למחקרי ביטחון לאומי (INSS), ואחר דוחות מבקר המדינה בתחום.