מה זה אומר בפועל

התחדשות עירונית היא שם כולל למגוון של מהלכים שמטרתם להחליף או לחזק מבנים ישנים בלב אזורים מבונים, במקום לבנות שכונות חדשות על קרקע פתוחה. מאחורי המושג המופשט הזה עומדים פרויקטים שמשפיעים על מאות אלפי משקי בית בישראל. בעלי דירות ישנות פותחים את תיבת הדואר ומוצאים מכתב מיזם שמציע להרוס את הבניין ולתת להם דירה חדשה. תושבים בשכונה ותיקה מקבלים זימון לאסיפה על תוכנית פינוי בינוי שתשנה את הסביבה שלהם. עירייה מפרסמת תוכנית עירונית חדשה ומחליפה הסדרים שהכירו עשרות שנים.

חשיבות הנושא חורגת מהיבט הדיור. הוא נוגע לעמידות מבנים ברעידות אדמה, למיגון בפני טילים, לעיצוב המרחב העירוני, לפוטנציאל ההגדלה של היצע הדיור באזורי הביקוש, ולמערכת המס שמלווה את כל אלה.

שני הכלים המרכזיים: תמ"א 38 ופינוי בינוי

עד תחילת שנות ה-2020, תחום ההתחדשות העירונית בישראל פעל בעיקר באמצעות שני כלים שונים שמטרתם דומה אבל אופן הפעולה שונה.

תמ"א 38 היא תוכנית מתאר ארצית שאושרה ב-2005, בעקבות ההכרה שמאות אלפי מבנים שנבנו לפני 1980 אינם עומדים בתקן הישראלי לעמידות בפני רעידות אדמה (תקן 413). התוכנית נועדה לעודד חיזוק של בניינים בודדים על ידי מתן זכויות בנייה נוספות ליזם, שיוכל למכור את הדירות החדשות שייווצרו ובאמצעות הרווח לממן את החיזוק.

תמ"א 38 פעלה בשני מסלולים. הראשון, תמ"א 38/1, היה מסלול של חיזוק והרחבה, שבו הבניין נשאר במקומו אבל מקבל תוספת קומות, ממ"דים, מרפסות וחיזוק קונסטרוקטיבי. הדיירים ממשיכים לגור בבניין במהלך השיפוצים. השני, תמ"א 38/2, היה מסלול של הריסה ובנייה מחדש. הבניין נהרס, הדיירים עוברים לדיור חלופי על חשבון היזם, ובמקום הישן עולה בניין חדש לחלוטין שעומד בתקנים העדכניים.

פינוי בינוי, לעומת זאת, אינו עוסק בבניין בודד אלא במתחם שלם של מספר בניינים. המסלול דורש לפחות 24 יחידות דיור קיימות, אבל בפועל מתחמי פינוי בינוי גדולים בהרבה. בעלי הדירות בכל המתחם מעבירים את זכויותיהם ליזם, שמפנה את כולם, הורס את הבניינים הקיימים, ובונה במקומם מתחם חדש שכולל יותר דירות, תשתיות חדשות, ולעיתים גם מבני ציבור.

ההבדלים הקריטיים בין השניים נוגעים להיקף, לזמן ולהסכמות הנדרשות. תמ"א 38 דורשת 80 אחוז הסכמה של בעלי הדירות כדי לפנות למפקח על בתים משותפים לאלץ סרבנים. פינוי בינוי דורש 66 אחוז הסכמה כדי להגיש תביעה נגד דיירים סרבנים, אבל ההליך כולו אורך זמן ארוך בהרבה, לעיתים עשור או יותר. הרשויות המקומיות נוטות להעדיף פינוי בינוי בגלל היקפו המקיף, אבל הוא מתאים רק לחלק מהמבנים והאזורים.

הסוף של תמ"א 38 והכניסה של חלופת שקד

בנובמבר 2019 הכריזה המועצה הארצית לתכנון ובנייה שתמ"א 38 לא תוארך מעבר לאוקטובר 2022. הנימוקים העיקריים היו שהתוכנית כמעט אינה מיושמת באזורי הסיכון האמיתיים מרעידות אדמה (בעיקר הצפון), שהיא יוצרת היתרי בנייה נקודתיים בלי ראייה תכנונית רחבה, ושהיא אינה נותנת מענה לתשתיות הציבוריות שנדרשות לתושבים הנוספים.

בפועל, מועד הסיום נדחה כמה פעמים, ובחלק מהרשויות התוכנית המשיכה לפעול עד אוגוסט 2024. במקביל, פותחה תוכנית חלופית, שנקראה בתחילה "חלופת שקד" על שם שרת הפנים לשעבר איילת שקד, ולאחר מכן עוגנה בתיקון 139 לחוק התכנון והבנייה.

חלופת שקד היא תוכנית להתחדשות בניינית, ברמת הבניין הבודד, אבל היא פועלת אחרת מתמ"א 38. במקום שזכויות הבנייה ייקבעו בתוכנית מתאר ארצית אחידה, הן נקבעות ברמת הרשות המקומית. כל עירייה מכינה תוכנית עירונית מותאמת שלוקחת בחשבון את התשתיות שלה, את הצרכים שלה ואת אופי האוכלוסייה.

ההיטל ההשבחה בחלופת שקד הופחת ל-25 אחוז, וברשויות מסוימות אף ל-12.5 אחוז או אפסי. המנגנון הזה הוא תמריץ כלכלי שמטרתו לעודד התחדשות גם באזורים שבהם הכדאיות הכלכלית לפרויקטים הייתה גבולית.

כפי שמראים הנתונים, המעבר מתמ"א 38 לחלופת שקד אינו פשוט. רק חלק מהרשויות הצליחו עד היום להעביר תוכניות עירוניות מחליפות מאושרות, ובחלק גדול מהיישובים נוצרה תקופת מעבר מורכבת שבה התוכניות הישנות פקעו ותוכניות חדשות עדיין לא מוכנות.

הנתונים העדכניים

לפי דוח הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית לשנת 2024, ניתנו באותה שנה 31,200 היתרי בנייה לדירות במסגרת התחדשות עירונית. מתוכן, 15,447 דירות במסגרת פינוי בינוי ו-15,753 דירות במסגרת תמ"א 38. לראשונה, היקף הדירות במסגרת מתחמים גדולים השתווה כמעט להיקף הדירות במסגרת בניינים בודדים. במונחים של עלייה משנה לשנה, היתרי הבנייה בפינוי בינוי גדלו ב-60 אחוז ובתמ"א 38 ב-23 אחוז ביחס ל-2023.

ב-2024 הייתה כל דירה שלישית שנמכרה בישראל במסגרת פרויקט של פינוי בינוי או תמ"א 38. זוהי עדות לכך שההתחדשות העירונית הפכה לחלק מרכזי מהיצע הדיור, ולא אפיק שולי.

ברבעון השני של 2025 חלה ירידה מסוימת בקצב. סך התחלות הבנייה בהתחדשות עירונית עמד על 3,153 יחידות דיור, ירידה של 10.8 אחוז ביחס לרבעון הראשון. הירידה הזו, יחד עם המתחים הביטחוניים והרגישות של ענף הנדל"ן לרמת הריבית, יצרה חשש בקרב יזמים ובמשרד השיכון מהאטה בהתחדשות בדיוק בתקופה שבה הצורך במיגון פנימי בכל דירה הפך לחשוב במיוחד.

נכון לסוף 2024, 18 רשויות מקומיות מרכזיות כבר אישרו תוכניות עירוניות חליפיות לתמ"א 38, ותוכניות אלה צפויות לאפשר התחדשות של למעלה מ-30 אלף מבנים שכוללים כ-530 אלף יחידות דיור.

הוויכוחים המרכזיים

הוויכוח הראשון הוא על האיזון בין פינוי בינוי לבין התחדשות בניינית. תומכי פינוי בינוי טוענים שרק תכנון מתחמי רחב יכול לטפל בתשתיות הציבוריות שמתבקש להתחדש לצד הבניינים. תומכי ההתחדשות הבניינית, ובהם רשת בתי המגורים שלא מתאימים למתחם פינוי בינוי, מצביעים על כך שפינוי בינוי לוקח שנים רבות, ובינתיים אלפי בניינים נשארים ללא חיזוק וללא ממ"דים. אחרי מתקפת הטילים מאיראן באוקטובר 2024, השאלה של מיגון בכל דירה הפכה לדחופה אף יותר, וחיזקה את הקול שדורש להמשיך להפעיל גם את הכלי הבניינו.

הוויכוח השני נוגע לצדק חלוקתי בין דיירים ויזמים. עסקאות התחדשות עירונית הן מהמורכבות שיש, וקיים פער ידע משמעותי בין היזם, שמלווה במשרדי עורכי דין מהמובילים בארץ, לבין בעלי הדירות, שרובם מתמודדים עם עסקה כזו פעם אחת בחיים. ארגוני הצרכנים ומשרדי עורכי דין שמתמחים בייצוג דיירים מצביעים על מקרים שבהם תנאי החוזה לא היו הוגנים, או שהיזם נכשל באמצע הפרויקט והדיירים נשארו ללא דירה.

הוויכוח השלישי הוא על הקצב ועל ההשפעה הסביבתית. ערים כמו תל אביב, רמת גן וגבעתיים נמצאות תחת לחץ הולך וגובר של פרויקטים, והאוכלוסייה הוותיקה חוששת משינוי אופי השכונות, מצפיפות הולכת ועולה, מעומס על תשתיות הכבישים ומגן הילדים, ומעליית מחירים שמדירה את מי שאינו בעל דירה. מצד שני, תומכי ההתחדשות טוענים שאם לא תהיה צמיחה משמעותית של היצע הדיור באזורי הביקוש, מחירי הדיור יוסיפו לעלות ויעמיקו את משבר הדיור.

מה לעקוב אחריו

המוקדים הקרובים בתחום ההתחדשות העירונית כוללים את השלמת התוכניות העירוניות החליפיות לתמ"א 38 ברשויות שעדיין לא סיימו, את התקדמות מתחמי פינוי בינוי הגדולים שאושרו בשנים האחרונות לכדי ביצוע בפועל, ואת ההשלכות של חוק הממ"דים החדש שמעודד הגדלת הממ"דים אבל גם יוצר עיכובים בהוצאת היתרים.

בטווח הבינוני, התחדשות עירונית צפויה לתפוס מקום מרכזי עוד יותר בהיצע הדיור. ההכרעות שיתקבלו בשנים הקרובות לגבי גובה היטלי ההשבחה, היחס בין תמריצים יזמיים לבין שמירה על הסביבה והקהילה, ומידת ההתערבות של המדינה במסלולים, יקבעו האם המודל הזה ימשיך לצמוח בקצב שראינו ב-2024 או יואט.

באתר אנחנו עוקבים אחר דוחות הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית, אחר נתוני הלמ"ס על התחלות הבנייה, אחר התקדמות התוכניות העירוניות המחליפות, ואחר פסיקות בתי המשפט בענייני דיירים סרבנים, ליווי עסקאות, וזכויות בעלי דירות.